自然資源智庫 2024-02-25 09:45 北京

以下文章來源于中國土地 ，作者劉炎 孟祥舟

對重大政策權威解讀，對地方典型經驗積極推介，對土地管理實踐探索客觀評述，對相關政策與理論探討研究，對先鋒觀點理論剖析

 工業用地彈性出讓是完善國有建設用地供應方式、深化土地要素供給側結構性改革、促進土地集約高效利用、加快推動經濟高質量發展等的重要舉措。自2014年我國推動工業用地彈性出讓改革以來，各地積極探索，取得了較大成效，但其在制度設計中仍存在不足。筆者系統梳理了多地出臺的相關政策，并對其實踐做法進行了剖析。

一、地方工業用地彈性出讓實踐的比較借鑒

彈性出讓是工業用地有償使用機制的整體革新。地方典型做法中，除出讓年期這一核心問題外，對彈性出讓制度的探索還包括地價計算、用地效益考核評價、到期續期制度、退出機制等方面。

關于彈性出讓年期設定。工業用地彈性出讓的首要問題是彈性年期如何設置。各地做法呈現以下特點。一是明確工業用地彈性出讓年期。實踐中，較為普遍的做法是明確彈性出讓最長年限，以20年為主。同時，部分地區探索靈活設置彈性出讓年限。如：湖南省設置從10年到30年不等的多種出讓年期；海南省采取工業用地多期出讓的思路，規定彈性年期不超過3期，首期年限一般不超過5年，各期年限之和不得超過該宗土地用途的法定最高出讓年限。二是限制法定最高年期出讓。各地普遍將工業用地50年最高年限出讓作為鼓勵產業發展、引導產業轉型升級的手段。這一做法適用于重大產業項目、戰略性新興產業項目等。

關于彈性出讓地價計算。合理的工業用地彈性出讓地價，既要使用地企業感受到實惠，也要考慮土地開發成本。因此，合理的價格機制是彈性出讓改革的關鍵點。從已出臺政策情況看，各地主要有以下幾種計價方式。一是按照土地使用年期修正方法計價，即按照收益還原法進行修正，綜合土地估價結果和政府產業政策確定彈性出讓地價。二是按照彈性年期占總年期的比例確定價格。大多數地區采取根據彈性年期出讓年限與法定最高出讓年限的比值計算彈性出讓地價的方法。三是限定地價修正空間。以收益還原法計算的地價相對較高，存在市場接受度不足等問題；而通過年期比例確定的彈性出讓價格往往過低，政府難以覆蓋土地開發成本。區別于這兩種做法，湖南省創新了工業用地彈性出讓地價計算方法，即由省級政府部門層面確定各年限土地出讓價格修正系數，并給予地方一定的浮動空間。

關于工業用地考核評價機制。工業用地評價考核機制涉及土地利用的各個環節，與工業用地的準入、續期、退出等相掛鉤，是國有建設用地使用權年期彈性設定規則體系的重要內容。一是在供地前的產業準入環節上，大多數地方考慮產業發展方向，加強產業準入把關。二是各地積極探索“標準地”出讓、建設用地使用權人簽訂“雙合同”等做法，通過簽訂“履約監管合同”“投資建設承諾書”或其他類似的合意文書，確定用地企業投資，并以合約的形式約束建設用地使用權人在土地利用中的行為，以完善工業企業用地標準。

關于土地使用權到期續期制度。在彈性出讓制度下，工業用地的到期續期制度必須提前考慮?？偟膩砜?，各地均建立了“企業申請、政府審批”的彈性年期工業用地續期審批制度。一是明確彈性出讓土地續期時機。彈性出讓土地續期時機以“至遲于”屆滿前一年為主，但缺乏提前續期的制度規定，這對企業融資等行為造成了限制。二是采取協議出讓方式。為維持企業用地延續性和穩定性，各地普遍明確彈性出讓土地可以協議出讓方式進行續期。三是土地續期價格計算方式多樣。如：廣東省、廣西壯族自治區明確續期時的土地價款參照首期出讓約定的價格評估確定；湖南省規定在續期時土地價格需要重新計算；山東省采取較為靈活的做法，明確續期價格計算規則應當在首期配置時予以明確，而具體采取何種方式計算則由地方政府確定。四是明確土地續期年限。各地較為普遍的做法是規定續期年限原則上不超過20年；而部分地區則規定彈性出讓及期滿后續期年限之和不得超過50年。

關于用地退出機制。建立順暢的用地退出機制是工業用地彈性出讓改革的重要內容。用地退出機制包括用地企業主動退出和強制退出兩方面。一是探索主動退出機制。多地探索構建了工業用地主動退出機制。其主要模式為：由企業申請，相關部門按約定返還剩余年期土地出讓價款，并對地上可繼續使用的建筑物進行價值評估和補償。二是完善土地強制退出機制。為保證工業用地使用權人嚴格按照合同約定和相關規定開發利用土地，各地大都明確了土地強制退出機制。土地強制退出主要存在于兩個環節：第一個環節是在土地出讓合同期限內，由于工業企業未按照法律規定、合同要求等開發利用土地，經過地方政府認定后按照合同約定收回建設用地使用權；第二個環節是在土地使用權年限屆滿續期時，因公共利益需要、企業未達到考核評價要求等續期未獲批而強制退出。

二、工業用地彈性出讓面臨的主要問題及其原因分析

工業用地彈性出讓改變了過去50年相對固化的做法，探索出多種以節約集約用地為導向、向市場需求靠攏的供地方式。但是，從各地政策實踐來看，進一步推進制度改革仍面臨障礙。

彈性出讓年期設定相對固化，實踐中彈性出讓年期的設定標準和依據尚不明確。工業用地彈性出讓的基本邏輯是結合產業生命周期優化工業用地出讓年期，加強供給側引導，健全完善土地資源配置機制。從實踐情況看，不同行業、不同地區、不同投資規模的企業，其生命周期往往存在較大差異。按照相關原則制定與企業生命周期相適應的彈性出讓年期，成為工業用地彈性出讓的首要問題。在工業用地彈性年期出讓制度改革中，僅設置20年或30年的出讓年期，缺乏差別化的年期制度，距離企業客觀的生命周期仍有較大偏差。

與彈性出讓相配套的地價評估機制不完善，地價計算規則的準確性仍待提高。從各地實踐情況看，大部分地區是直接按照彈性出讓年期與工業用地最高50年使用期的比例直接確定起始價，其定價標準較低，難以覆蓋土地一級開發成本，可能會增加地方政府的資金壓力。而按照《城鎮土地估價規程》進行年期修正，20年和30年地價分別約占50年地價的67%和83%，市場則難以接受。為此，相關部門在未來操作過程中需要立足地方實際，探索建立更為科學合理的區間年期土地出讓價格計算規則，以及適應地方和企業需求的工業用地彈性年期出讓地價修正體系。

彈性出讓年期到期續期的相關政策有待明確并細化。從各地規定看，工業用地彈性出讓年期到期續期制度的相關政策可操作性不強，且其續期價格的確定缺乏統一標準，實際做法差異也較大。若工業用地實行彈性出讓，其用地到期后的續期出讓金是按第一次出讓合同時的50年出讓金水平進行折算，還是按續期時點的土地出讓市場價格計算，尚不明確，這將會極大影響企業以彈性出讓方式獲取土地使用權的積極性。此外，不予續期情形的用地主體的退出程序和補償方式等規則，仍有待健全完善；在支持新產業、新業態發展并探索推進混合用地開發的過程中，有的企業提出了工業和商服、工業和住宅等用途混合開發的需求，因此，混合用地彈性出讓續期的相關政策也亟待明確。

監管力度有待加大，協同監管機制不健全。相關部門對工業用地供后監管的力度不足，普遍存在“重審批、輕監管”的問題，缺乏對新供工業用地準入條件落實情況的動態跟蹤監管。由于供后監管不到位，不按合同約定使用土地的現象就會不斷出現。再加上違約因素錯綜復雜，違約處置難度加大，這使得政府違約追責效果欠佳，進而導致工業用地監管制度面臨虛置的風險。此外，工業用地監管涉及的開工、竣工、投產、達產等開發利用環節，其管理歸口在自然資源、工信、稅務、環保等不同部門。而工業用地監管信息交流機制尚未建立，導致各部門間相互獨立、數據不互通、信息不對稱。這使得工業用地供后監管對經濟指標因素的約束力明顯不足，無法實現工業用地的全面監管。

三、關于健全完善工業用地彈性出讓規則的建議

針對實踐中存在的相關問題，筆者提出如下建議。

彈性年期出讓以相關規劃和計劃為依據，建立各部門協同配合的工業項目準入聯合審查機制。筆者建議，地方政府進一步細化產業項目準入要求，精準供應土地。應由自然資源主管部門牽頭，協同工信、發改、住建、環保等多部門，建立對工業項目的聯合審查制度。聯審制度旨在依據相關規劃和計劃，在空間布局、用地標準、產業門類、建筑標準、環保要求等方面綜合提出新增工業用地的指導性指標。該指標可主要包括固定資產投資強度、容積率、畝均稅收、單位能耗、單位排放等。同時，可在土地出讓環節明確指標要求，作為土地利用績效評估考核的依據。

綜合考慮各方面因素，合理設定差別化的彈性出讓初始年期。筆者建議，從行業、地域和企業規模三個維度綜合考慮確定土地彈性出讓初始年期。一是以企業生命周期為基準。地方政府可利用現有的工業企業宏觀數據庫等獲取一定時段涵蓋不同行業、不同規模的工業企業基礎數據，并按照所屬行業、資本規模等特征進行分組，通過對各組企業數據構造生命表，確定不同類型企業的生命周期，在此基礎上綜合考慮確定差別化的彈性出讓年期。二是與相關規劃編制周期相一致。國土空間規劃等的編制周期一般為15年至20年，因此彈性出讓年期的設置應同步于規劃周期，這樣可更好地發揮規劃的引導和調控作用，并與城市更新、產業調整等相協調。三是與企業設備折舊、營業執照年期等相結合。工業設備使用折舊年期一般約為10年，營業執照有效期限規定一般為10年至20年左右。因此，彈性出讓年期設置應統籌考慮以上因素，保障企業穩定發展，同時提升年期設置的靈活性。

基于地方的實際情況和企業需求，健全完善彈性出讓地價評估機制。筆者建議，自然資源主管部門在實踐中可基于地價評估合規性、審慎性的原則，充分考慮土地區位、市場變化、企業性質等多重因素，綜合研究確定彈性年期出讓價格。

建立用地企業土地利用績效評估監管機制。筆者建議，在工業用地供應環節與用地企業簽訂合同，進一步明確土地利用質量和效益要求，并以此為依據，對工業用地彈性出讓的批、供、用、續期、收回等全周期實施綜合管理和考核。同時，將考核結果作為監管項目開竣工、投達產、工業用地使用權續期和退出的依據。此外，在組織上，按照“誰提出、誰監管”的原則，相關部門應各自負責監督用地企業履約情況，并適時通報自然資源主管部門。

健全完善彈性出讓年期到期續期制度，以穩定企業市場預期。筆者建議，在彈性出讓初始供應年限到期后，政府可根據對用地企業的評價，確定該企業是否續期及其新的相應的續期用地年限。一是期滿續期申請的審批。應由用地企業提出續期申請，自然資源主管部門會同工信、稅務、環保等有關部門開展續期綜合評估，結合國土空間規劃、產業發展規劃等，并根據產業類型、投資強度、產出效率、節能環保等是否達到合同約定使用條件等情況，確定是否予以續期以及企業新的供應使用年限。其中，符合且經評估達到合同約定使用條件的，可以協議方式續期使用，其續期年限應經評估和集體研究確定。二是因公共利益需要未予續期的處置。若合同約定的使用年期屆滿，土地使用者申請續期，但因社會公共利益需要未獲批準的，國有建設用地使用權由自然資源主管部門收回，并應依照法定程序，根據收回時地上建筑物、構筑物及其附屬設施的價值，經評估認定后給予土地使用者補償。三是未申請續期。若合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期的，國有建設用地使用權由自然資源主管部門無償收回。

建立健全多部門聯合監管工作機制，明確聯合監管主體責任和內容。筆者建議，一是自然資源主管部門可將彈性年期出讓供應的工業用地納入土地市場動態監測與監管系統管理，加強事前、事中、事后的全程跟蹤服務和監管，并記錄供應地塊的基本情況、供地后投資建設情況、成交價款收繳情況、轉讓情況、期滿續期情況等。二是地方政府可建立統一的工業用地數據庫和土地全生命周期管理信息共享平臺，將工業用地的經濟、社會、環境指標以及土地使用條件、利用績效等履約情況納入該平臺，并通過多部門的信息共享、協同管理，構建集產業、空間、管理于一體的信息數據庫，從而實現工業用地全程一體化管理。

（本文來源：《中國土地》2024年第1期）